Goed toezicht

Het samenspel in de governance en de performance daarvan, wordt met argusogen gevolgd door de maatschappij. De verwachtingen zijn hoog, de meningen scherp en de eisen stevig. Vaak komen toezichthouders hierdoor in de verleiding om zich met bestuurlijke initiatieven te begeven op het (eind)verantwoordelijkheidsgebied van de raad van bestuur in plaats van hun toezichthoudende verantwoordelijkheid te professionaliseren.

Toezichthoudende verantwoordelijkheid betekent echter dat toezichthouders hun focus zouden moeten richten op:

• Het verder ontwikkelen van hun vaardigheden voor professioneel, goed en effectief toezicht
• De inhoud en het proces van toezichthouden
• Het non-executive karakter van toezicht
• Hun verantwoording over het uitgeoefende toezicht
• De waarden die ze delen met hun bestuurders
• Hoe ze hun toezicht scherp en hands-off kunnen inrichten
• Hoe ze onafhankelijk en actief toezicht kunnen houden zonder mee te besturen
• Hoe het toezicht wordt ingericht

Het WRR rapport “Van tweeluik naar drieluik” gaat voorbij aan het principe van het two tier governance model en introduceert een recept voor meer falen. Hoe dit kan worden voorkomen en waarom het WRR rapport er naast zit wordt hierna toegelicht.

Goed toezichthouden

Professioneel toezicht, goed toezicht en effectief toezicht (kenmerken)

De professionaliteit van toezicht komt tot uiting in of de juiste vragen worden gesteld aan de bestuurder. Die juistheid wordt bereikt wanneer de toezichthouder over ervaring en deskundigheid beschikt op het gebied waar hij of zij de vragen over stelt.

Of hiermee ook sprake is van goed toezicht hangt af van of de toezichthouder naar het antwoord van de bestuurder luistert, het correct samenvat en er op doorvraagt (LSD). Goed toezicht gaat verloren wanneer de toezichthouder zelf het antwoord formuleert op zijn of haar eigen vragen.

Effectief toezicht vindt plaats wanneer de toezichthouder vervolgens een oordeel velt over de antwoorden van de bestuurder, zich over dat eigen oordeel verantwoordt en de omgeving van de toezichthouder dit oordeel aanvaard.

Inhoud en proces van toezicht (eisen)

Professioneel, goed en effectief toezicht berust op twee pijlers. De ene is de inhoud van de voor de continuïteit van de organisatie relevante onderwerpen (financiën, kwaliteit, compliance, risicobeheersing, …). De andere is het proces van toezicht houden zelf. In een RvT/RvC horen ervaren deskundigen te zitten. Dit is essentieel voor het stellen van de juiste vragen, het beoordelen van de antwoorden en het beheersen van het proces.

Welk governance model ook wordt gehanteerd, two tier of one tier, en uit welke bronnen en op welke wijze de informatie voor het toezicht ook wordt vergaard, deze drie kenmerken en twee eisen zijn te allen tijde de kern van toezicht waar de maatschappij, of de eventuele aandeelhouder, vertrouwen uit moet kunnen ontlenen.

Daarnaast horen toezichthouders te beschikken over het vermogen hands-off te blijven. Dit laatste is vooral voor ervaren en deskundige mensen vaak de zwaarste opgave (jeukende handen).

Non-executive

Toezichthouders, of ze dat nu zijn in een RvT of een RvC, in een one tier of two tier model, in een aandeelhoudersconstructie of in een stichting, zijn altijd non-executive. Deze positie is een vast onderdeel van hun verantwoording. De verantwoordelijkheid van toezichthouders ligt op het gebied van beoordeling van de bestuurder en diens besturing.

Derde partijen mogen daarom niet van toezichthouders verwachten dat zij ingrijpen in of deelnemen aan de besturing door de bestuurder. Wel behoort, op grond van oordeelsvorming door de toezichthouders zelf (en uitsluitend deze) over de bestuurder en diens besturing, het ingrijpen in de arbeidsrechtelijke positie van de bestuurder tot de bevoegdheid van toezichthouders.

Alvorens deze ‘nucleaire’ bevoegdheid (ontslag of laten blijven) wordt gebruikt zullen toezichthouders met (deskundige) raad hun bestuurder bijstaan en waar nodig bijsturen. Het inzetten van hun ervaring en deskundigheid op een non-executive wijze en volgens de kenmerken en eisen van professioneel, goed en effectief toezicht, is de kern van de toezichthoudende taak en verantwoordelijkheid waar toezichthouders zich ook over moeten verantwoorden.

Verantwoording over toezicht

Toezichthouders verantwoorden zich door inzage te geven in hun oordeel(svorming) over de bestuurder en diens besturing en door dit oordeel(proces) te onderbouwen met inhoud (bijvoorbeeld cijfers en verleende of onthouden goedkeuring) en met procesinformatie (hoe heeft de oordeelsvorming plaatsgevonden).

Een effectieve RvT/RvC komt niet weg met zinsneden als ‘verschil van inzicht met’ of het ‘vertrouwen in’ de bestuurder. Dit is niet transparant. Een effectieve RvT/RvC legt uit waar ze haar positieve en negatieve oordelen en conclusies op heeft gebaseerd en geeft het evaluatie- en besluitvormingsproces dat daartoe heeft geleid weer. Hierbij mag de bekendmaking van de zienswijze van de beoordeelde bestuurder niet ontbreken. Tot een transparante verantwoording over het toezicht- en beoordelingsproces hoort het weergeven van hoor en wederhoor.

Gedeelde waarden

Tussen RvT/RvC en RvB is er idealiter sprake van gedeelde waarden en visies. Deze deling van waarden heeft betrekking op de besturingsfilosofie, het strategisch beleid, het moreel kompas en het governance model.

Dit betekent evenwel niet dat toezichthouders geen onafhankelijk oordeel hebben over deze voor de continuïteit van de organisatie en de governance wezenlijke onderdelen. Toezichthouders zullen vanuit hun ervaring en deskundigheid, die zij ook onderhouden door kennis, bijscholing en netwerk, een kritische meerwaarde gevende gesprekspartner voor de bestuurder moeten zijn.

Besturingsfilosofie en strategisch beleid zijn de eindverantwoordelijkheid van de bestuurder maar behoeven wel de goedkeuring van de RvT/RvC. Ten aanzien van het moreel kompas en het governance model geldt dat RvT/RvC en RvB daar een gedeelde visie over dienen te ontwikkelen. Professioneel, goed en effectief toezicht wordt daarom bevorderd door een open dialoog tussen RvB en RvT/RvC over deze vier onderwerpen.

Het bij de openbare verantwoording uitleggen van de gedeelde waarden, van hoe daarbinnen de bestuurder en diens besturing is beoordeeld, van een eventuele scheiding der wegen tussen RvB en RvT op deze onderwerpen en van de objectiveerbare toetsing van het beoordeelde beleid en beheer door de bestuurder, is een belangrijk element van de verantwoording over het uitgeoefende toezicht.

Hands-off en scherp toezicht

De scherpte van het toezicht hangt niet af van initiërende, proactieve of anticiperende taakopvattingen, maar van de kenmerken van en eisen aan professioneel, goed en effectief toezicht en de externe verantwoording daarover.

Toezicht vergt het sterk ontwikkelde vermogen bij toezichthouders de juiste vragen te stellen en deze door de bestuurder te laten beantwoorden maar zelf het antwoord niet te geven of zelfs maar voor zichzelf te formuleren om het later te verkrijgen antwoord hier tegen te toetsen (een open mind houden).

Goed toezicht neemt geen genoegen met antwoorden die geen antwoord zijn, maar een geruststelling, noch met onbevredigende antwoorden, en vraagt dus door of zet de dialoog voort, tot het beeld helder en begrepen is zodat een te verantwoorden beoordeling en conclusie bereikt kan worden. Bij het (jaarlijks) formuleren van de openbare verantwoording blijkt of en hoe de RvT/RvC zich van die verantwoordelijkheid heeft gekweten.

Onafhankelijkheid en activiteit

Onafhankelijkheid en hands-off mentaliteit past een professioneel, goed en effectief toezichthouder. Alleen op die wijze kunnen toezichthouders waarmaken dat zij voor alle betrokkenen en de maatschappij toezien op het functioneren van de bestuurder en diens besturing.

De belangrijkste voorwaarde voor professioneel, goed en effectief toezicht is daarom de volstrekte onafhankelijkheid van de toezichthouders. In hun netwerk, in hun contacten met derde partijen en in het proces van toezicht houden opereren toezichthouders op grond van hun ervaring en deskundigheid en vanuit hun toezichtprocesvaardigheden.

Dat wil zeggen dat zij geen belangenbehartigende rol op zich nemen, noch zich als spreekbuis of gewillig gehoor opstellen van of voor derden, naar buiten of naar binnen toe, en dat zij dit te allen tijde in hun contacten en verantwoording benadrukken en met hun gedrag bewijzen. Toezichthouders worden aangesteld door ‘zichzelf’ (RvT) of door de aandeelhouder (RvC). In beide gevallen geldt echter de voorwaarde van onafhankelijkheid.

Arbeidsrechtelijke verhoudingen, voordrachtspartijen en/of netwerk mogen geen invloed hebben op hun functioneren, oordeel en oordeelsvorming. Netwerk kan benut worden voor het actualiseren van kennis en (voortschrijdend) inzicht, maar niet voor het vergaren van informatie over de bestuurder en diens besturing buiten de bestuurder om[1].

Onafhankelijkheid en hands-off staan niet voor passiviteit. Professioneel, goed en effectief toezicht is voortdurend actief in het evalueren, toetsen en beoordelen van de bestuurder en diens besturing. Het houdt de vinger aan de pols en handelt op grond van eigen ‘niet pluis’ gevoel waarbij de wijze waarop het toezichthouden wordt ingericht maat- en richtinggevend is voor de verantwoording daarover.

De blinde vlek van het WRR rapport “Van tweeluik naar drieluik” over Toezicht

Wat opvalt aan het WRR rapport is dat dit wordt ingeleid met verwijzing naar incidenten rond ontspoorde bestuurders en (te) passief blijvende toezichthouders, waarbij deze incidenten de legitimering vormen voor een (wezenlijk) andere inrichting van het governance model.

Deze situaties komen (gelukkig) niet in alle organisaties voor. Alhoewel incidenten op indringende wijze de publiciteit halen vinden bij de meerderheid van corporaties en zorg- en onderwijsinstellingen deze incidenten niet plaats.

Drieluik en triadedynamiek

Bij structuuringrijpen in het governance model zoals de WRR dat voorstelt worden de bestaande machtsverhoudingen veranderd. Een uitkomst van analyse waarbij de conclusie wordt getrokken dat bestuurders te veel macht hebben (en te weinig tegenmacht ondervinden) zal leiden tot het ontnemen van een deel van de macht aan de RvB of tot het vergroten van de macht van de RvT/RvC en/of derde partijen. Dit is wat de WRR voorstelt. In beide situaties van machtsverschuiving komt het door de WRR geopperde ‘drieluik’ model tot stand.

Het introduceren van een drieluik doet echter een triade ontstaan tussen de (drie) spelers: RvB, RvT/RvC en derde partij(en). Dergelijke triades kunnen constructief en negatief zijn en ze kunnen stabiel en instabiel zijn. Zulks afhankelijk van de bilaterale relaties en de machtsverhoudingen.

Constructieve onderlinge relaties zorgen voor onderling vertrouwen, gelijkwaardigheid en gedeelde belangen en vice versa. Wanneer echter machts- en belangenverschillen de overhand hebben zullen permanente constructieve relaties tussen alle drie de deelnemers in de triade niet aanwezig zijn. De meest voorkomende toestand van triades in dergelijke situaties is daarom die van een samenstel van constructieve en negatieve onderlinge relaties waarbij negatieve relaties steeds opnieuw kunnen optreden en gestalte krijgen.

NB: van een negatieve relatie is sprake wanneer er een belangenconflict bestaat, wanneer er een vertrouwenskwestie bestaat, wanneer er een fundamenteel en principieel verschil van inzicht is of wanneer er onverenigbaarheid van karakters of leiderschapsstijlen is. Dit kan aan de orde zijn vanwege de macht van de RvT/RvC om arbeidsrechtelijk in te grijpen ten aanzien van de bestuurder. Het is ook aan de orde wanneer de bestuurder vanuit diens eindverantwoordelijkheid beleid ontwikkelt en uitvoert dat de belangen van derde partijen kan aantasten. Beleid dat verantwoord is in verband met de continuïteit van de organisatie kan voor het belang van sommige stakeholders minder goed uitkomen. Zij zullen zich dan roeren en in het geweer komen. Dit is op zich geen probleem. Het hoort bij de dynamiek van complexe organisaties en netwerken. Wanneer dit echter in een drieluik model, zoals de WRR voorstelt, wordt geïnstitutionaliseerd en gelegitimeerd door de RvT/RvC hierin actief te involveren, wordt een instabiele dynamiek geïntroduceerd waarvan de effecten niet goed beheersbaar zijn.

De stabiliteit van de triade wordt bepaald door de hoeveelheid van de negatieve relaties binnen de triade en de machtsverhoudingen. Triades zijn stabiel wanneer daarin twee negatieve en een constructieve relatie aanwezig zijn of wanneer alle onderlinge betrekkingen constructief zijn. Wanneer alle betrekkingsverhoudingen negatief zijn, zijn triades instabiel en vallen dus uiteen. Wanneer er sprake is van één negatieve en twee constructieve relaties hangt het af van de machtsverdeling of deze in beginsel instabiele triade snel of op termijn uiteenvalt[1].

Het door de WRR geïntroduceerde ‘drieluik’ model heeft alle kenmerken van een potentieel instabiele triade. In het krachtenveld dat zich binnen en om semipublieke organisaties afspeelt is het uitgaan van altijd constructieve onderlinge betrekkingen weliswaar een wens, maar ook een illusie. De belangen liggen niet altijd gelijk. En de macht is sowieso ongelijk verdeeld. Het ‘drieluik’ introduceert daarom conflicten en winnende en verliezende partijen. De arbeidsrechtelijke machtspositie van de RvT/RvC over de bestuurder houdt in dat wanneer deze RvT/RvC zich tevens actief met de behartiging van de belangen van derde partijen gaat bezighouden de bestuurder (altijd) aan het kortste eind trekt, ondanks diens bestuurlijke eindverantwoordelijkheid. De einduitkomst is daarmee een gegeven: de bestuurder ‘faalt’ en moet het veld ruimen. Dit is de kern van de denkfout achter het WRR drieluik model. In werkelijkheid faalt niet de bestuurder maar de RvT/RvC die zich door adoptie van het drieluikmodel een andere positie aanmeet zonder de gevolgen daarvan te overzien.

NB Een nadere gezamenlijke verkenning tussen bestuurder en RvT/RvC van (casuïstiek met) de triadedynamiek bij dergelijke drieluiken, inclusief evaluatie van de belangen- en machtsverhoudingen, kan veel inzicht verschaffen tbv de keuze.

De RvT/RvC heeft de keuze of ze in een ‘machtsmodel’ wil stappen of dat ze gelijkwaardige relaties belangrijker vindt voor good governance.

Bij de overweging tot het introduceren van een ‘drieluik’ governance mag daarom niet voorbij worden gegaan aan:

• De machtsverhoudingen en de mogelijke verschuivingen daarin die met (de introductie van) het ‘drieluik’ worden geïntroduceerd.
• De (potentiële) tegenstrijdigheid van de belangen van de drie deelnemers aan het ‘drieluik’.
• De basale en universele werking van groepsdynamiek in triades.

Two tier governance is zo gek nog niet

• In BW en code ligt dwingend vast hoe toezicht en bestuur in de zorg ingericht worden. Dit vindt (uiteraard) ook zijn weerslag in de statuten.
• Dominant is het two tier model. Hierin berust de integrale en ondeelbare eindverantwoordelijkheid voor strategie, beleid en beheer van de onderneming bij de bestuurder (RvB). Dit in tegenstelling tot de private sector waar ook een one tier model gangbaar is[2] en ook de AVA, eventueel via de RvC, of de (one tier) Board, beleidsbeslissingen kan nemen.
• In het two tier model bepaalt de RvB en ziet de RvT toe op het bestuur (met raad maar zonder -inhoudelijke- daad). Statutair is hierbij vastgelegd dat voor bepaalde beslissingen de RvB de goedkeuring van de RvT nodig heeft. Goedkeuring houdt in dat kan worden goedgekeurd of afgekeurd. Amendement door de RvT is niet mogelijk, tenzij de amendering op bestuursbesluiten door de RvB op een door de RvB overgenomen advies van de RvT plaatsvindt.
• Derde partijen wenden zich tot de bestuurder, niet de RvT/RvC. Deze laatste ziet toe op hoe de bestuurder omgaat met de belangen van stakeholders, maar interfereert hierin niet. Zo blijft de triade dynamiek stabiel en voor alle partijen transparant.

[1] Lees hierover ook “Leiderschap kun je leren” van Paul Ansems of “De vraag bij het antwoord” van Joep Choy.

[2] One tier is sinds 2012 ook wettelijk toegestaan in de semipublieke sector. Echter nog nergens toegepast. Zelfs niet waar er wel sprake is van een BV-vorm met een AVA en een RvC.

Inrichting van het toezicht

De rollen in het two tier governance model zijn als volgt verdeeld:

• RvB : leading
• AVA : directing[2]
• SB (stafbestuur) : supporting[3]
• RvT/RvC : monitoring

Het op two tier governance gefundeerde onafhankelijk toezicht richt zich op zes hoofdpunten:

1. Financiën
2. Aanbod
3. Contractering
4. Professionaliteit
5. Kwaliteit
6. Innovatie

Deze hebben onderlinge samenhang en die samenhang concentreert zich op de exploitatie, het maatwerk, het volume, de outcome, de eigen regieruimte voor professionals en de ontwikkeling van het aanbod:

Toezicht per hoofdpunt

 Het toezicht op de financiën concentreert zich op:

1. Exploitatie en Bekostiging (rentabiliteit)
2. Liquiditeit en Financiering (cashflow)
3. Investeringen en Solvabiliteit (balansverhoudingen)

Het toezicht op het aanbod concentreert zich op:

1. Het maatwerk dat geleverd wordt
2. Keuzes mbt concentratie en spreiding en de aansluiting daarvan op de vraag in het verzorgingsgebied
3. Inrichting en samenhang zorg/functieaanbod en de daarmee te bereiken continuïteit van zorg binnen en over de grenzen van de organisatie heen

Het toezicht op contractering concentreert zich op:

1. Volume
2. Zorgaanbod en prijs
3. Het onderhandelingsproces met de leveringscondities en -voorwaarden

Het toezicht op kwaliteit concentreert zich op:

1. Outcome, incidenten en calamiteiten
2. Tevredenheid, logistiek en bejegening
3. Conflicten, (dis)functioneren en onderlinge omgangsvormen

Het toezicht op professionaliteit concentreert zich op:

1. Eigen regie en de daarvoor geboden ruimte en richting voor professionals
2. Werkplezier van professionals en hun bijdrage aan vak- en zorgaanbodontwikkeling
3. Regeldruk (interne en externe) en de vermindering daarvan

Het toezicht op innovatie concentreert zich op:

1. Ontwikkeling van het aanbod voor de (huidige en toekomstige) vraag
2. Toepassing van nieuwe inzichten en technologieën
3. Passendheid, financierbaarheid en contracteerbaarheid van kwaliteitsverbetering

Paul Ansems

[1] Uit de leer van de triadedynamiek (zie ook: “Leiderschap kun je leren”) kan worden begrepen waarom een inrichting van het governance model op basis van een ‘drieluik’ conflictopwekkend en macht en belang gestuurd werkt en daarom niet bijdraagt aan dialoog en objectivering.

[2] Bij afwezigheid van een aandeelhouder valt de directing taak toe aan de RvB.

[3] Indien aanwezig, bij afwezigheid kan bijvoorbeeld een VAR (Verpleegkundige AdviesRaad) of een andere advies- of klankbordraad deze supporting rol vervullen.